شماره۹۷۰۲۹۷۳ ۲/۱۰/۱۳۹۹
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس هیأتمدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۲۸ مورخ ۱۲/۹/۱۳۹۹ با موضوع: «ابطال بند ۳ تصویبنامه شماره ۱۰۳۸/ت۲۸۳۹۳هـ ـ ۱۶/۱/۱۳۸۲ هیأتوزیران» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.
مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین
تاریخ دادنامه : ۱۲/۹/۱۳۹۹ شماره دادنامه: ۱۰۲۸ شماره پرونده : ۹۷۰۲۹۷۳
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی : آقای علی اصغر کاشفی
موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند ۳ تصویبنامه شماره ۱۰۳۸/ت۲۸۳۹۳هـ ـ ۱۶/۱/۱۳۸۲ هیأتوزیران
گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۳ تصویبنامه شماره ۱۰۳۸/ت۲۸۳۹۳هـ ـ ۱۶/۱/۱۳۸۲ هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" به استحضار میرساند: با عنایت به اینکه هیأتوزیران طی تصویبنامه شماره ۱۰۳۸/ت۲۸۳۹۳هـ ـ ۱۶/۱/۱۳۸۲ در راستای بند (الف) ماده ۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی تصویب نمود: «۱ـ کلیه کارکنان سازمانهای مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی تابع مقررات قانون کار میباشند. ۲ـ کلیه کارکنانی که از سایر دستگاههای دولتی به این مناطق مأمور میشوند نیز در مدت مأموریت از لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد مشمول مقررات فوق خواهند بود.» با عنایت به اینکه هیأتوزیران بر اساس بند ۳ این تصویبنامه کارکنان مأمور از سایر دستگاههای اجرایی را به مناطق آزاد از لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد تابع قانون کار دانسته است و بر اساس فراز پایانی بند (الف) ماده ۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه تنفیذ شده در بند (الف) ماده ۶۵ قانون احکام دائمی توسعه، سازمانهای مناطق آزاد منحصراً بر اساس قانون کار و قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی با اصلاحـات بعدی اداره خـواهند شد. از آنجا که بر اساس قوانین خـاص استخدامی چون قانون استخـدام کشوری و قانون مدیریت خدمات کشوری (بند د ماده ۱۲۰) مأموریت یکی از حالتهای استخدامی در این قوانین پیشبینی شده و کارمندان به لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد نیز تابع این قوانین خواهند بود و نیز مستفاد از ماده ۱۸۸ قانون کار که عنوان میدارد: «ماده ۱۸۸ ـ اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی و نیز کارگران کارگاههای خانوادگی که انجام کار آنها منحصراً توسط صاحب کار و همسر و خویشاوندان نسبی درجه یک از طبقه اول وی انجام میشود، مشمول مقررات این قانون نخواهند بود.» بنابراین کارمندان دستگاههای اجرایی تابع قوانین خاص استخدامی بوده و عملاً نمیتوانند مشمول نظام حقوق و دستمزد مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی گردند. زیرا:
اولاً: انحصار اداره این مناطق بر اساس قانون کار، تأکیدشده در دو قانون صدرالاشاره تنها کارکنان مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی را به لحاظ حقوق استخدامی و پرداختی تابع قانون کار میداند و ثانیاً: با انحصار یاد شده و صراحت منع ماده ۱۸۸ قانون کار، عملاً امکان مأموریت کارکنان دستگاههای اجرایی به مناطق آزاد امکانپذیر نمیباشد زیرا کارکنان دستگاههای اجرایی تابع مقررات و قانون استخدامی خود هستند و از حیث پرداخت حقوق و دستمزد انطباقی میان قانون کار و سایر قوانین استخدامی وجود ندارد. در نتیجه مأموریت کارکنان دستگاههای اجرایی به سازمانهای مناطق آزاد برخلاف ماده ۱۸۸ قانون کار محسوب میشود و عملاً امکانپذیر نمیباشد. مضافـاً استنـاد هیأتوزیران به بند (الف) مـاده ۴ قانـون چـگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی کـه عنوان میدارد: «ماده۴ـ هیأتوزیران مسئولیت: الف ـ تصویب آییننامهها و هماهنگ نمودن کلیه فعالیتهای هر منطقه» را بر عهده دارد لذا این هماهنگ نمودن نمیتواند مشعر بر ایجاد تکلیف برای تابعین قوانین استخدامی غیر از قانون کار باشد و اساساً تصویبنامههای هیأتوزیران نیز مستند به اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی نمیتواند مغایر روح و متن قوانین باشد علاوه بر آن انحصار اداره سازمان مناطق آزاد به قانون کار، تبعیت صریح از کلیه مفاد این قانون را اقتضاء مینماید. با توجه به موارد مطروحه و مستفاد از اصل هشتاد و پنجم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی که تصریح میکند تصویبنامهها و آییننامهها و... دولتی نباید با شرع و روح و متن قوانین مغایرت داشته باشند لذا به استناد اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی و ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و نظر به مغایرت احصاء شده در متن دادخواست تقاضای ابطال بند ۳ آییننامه موضوع شکایت را از محضر قضات شریف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری خواستارم. "
متن مصوبه مورد اعتراض به شرح زیر است:
" لغو تصویبنامههای موضوع آییننامه حقوق و دستمزد کارکنان سازمانهای مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران و تبعیت کلیه کارکنان سازمانهای مذکور از مقررات قانون کار
شماره: ۱۰۳۸ت۲۸۳۹۳هـ ـ ۱۶/۱/۱۳۸۲
ریاست جمهوری ـ دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی
هیأتوزیران در جلسه مورخ ۱۰/۱/۱۳۸۲ با توجه به نامه شماره ۴۶۳۹هـ ب ـ ۵/۱۱/۱۳۸۱ هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین و به استناد بند (الف) ماده ۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۲ تصویب نمود:
۱ـ آییننامه حقوق و دستمزد کارکنان سازمانهای مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران موضوع تصویبنامههای شماره ۴۲۱۵۴ت ۱۶۴۹۷ک ـ ۶/۴/۱۳۷۵ و شماره ۶۱۲۵۴ت۱۸۴۳۲ـ ۱۱/۵/۱۳۷۶ و اصلاحیههای بعدی آن به شماره ۷۶۴۱۵ت۱۹۲۱۸ ـ ۲۷/۱۲/۱۳۷۶ و ۸۱۴۸۸ت۲۱۰۱۴ـ ۲۶/۱۲/۱۳۷۷ لغو میشود.
۲ـ کلیه کارکنان سازمانهای مناطق آزادی تجاری ـ صنعتی تابع مقررات قانون کار میباشند.
۳ـ کلیه کارکنانی که از سایر دستگاههای دولتی به این مناطق مأمور میشوند نیز در مدت مأموریت از لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد مشمول مقررات فوق خواهند بود ."
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۵۱۲۲۱/۳۸۱۲۶ ـ ۳۰/۴/۱۳۹۸ توضیح داده است که:
" عطف به ابلاغیه مورخ ۱۶/۱۰/۱۳۹۷ موضوع ارسال نسخه دوم دادخواست آقای علی اصغر کاشفی به خواسته ابطال بند ۳ تصویبنامه شماره ۱۰۳۸/ت۲۸۳۹۳هـ ـ ۱۶/۱/۱۳۸۲ هیأتوزیران (شماره پرونده ۹۷۰۹۹۸۹۰۵۸۰۱۸۵۳ و کلاسه پرونده ۹۷۰۲۹۷۳) با ایفاد تصویرنامههای شماره ۱۱۶۸ ـ ۶/۱/۱۳۹۸ سازمان اداری و استخدامی کشور و ضمیمه آن و شماره ۶۵۰۱/۶۰/۹۷۲ـ ۲۰/۱۲/۱۳۹۷ شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی اعلام میدارد: طبق ماده ۵ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۷/۶/۱۳۷۲ مقرر شده است: «ماده۵ ـ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی: هر منطقه توسط سازمانی که به صورت شرکت با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل میگردد و سرمایه آن متعلقه به دولت است اداره میشود و این شرکتها و شرکتهای وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکتهای دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی بوده و منحصراً بر اساس این قانون و اساسنامههای مربوط اداره خواهند شد و در موارد پیشبینی نشده در این قانون و اساسنامه تابع قانون تجارت خواهند بود.» از طرفی طبق بند (الف) ماده ۴ قانون فوقالذکر هیأتوزیران مسئولیت تصویب آییننامهها و هماهنگ نمودن کلیه فعالیتهای هر منطقه را به عهده دارد. هیأتوزیران با توجه به ماده ۵ و با استناد به بند (الف) ماده ۴ قانون مذکور در بند ۲ تصویبنامه شماره ۱۰۳۸/ت۲۸۳۹۳هـ ـ ۱۶/۱/۱۳۸۳ «کلیه کارکنان سازمانهای مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی را تابع مقررات قانون کار قرار داده است. مضافاً اینکه اداره شدن سازمانهای مناطق آزاد بر اساس قانون کار صراحتاً در ماده ۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه و ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامههای توسعه، تأکید شده است.
۲ ـ مطابق ماده۱۱ قانون استخدام کشوری مـأموریت مستخدمان دولت به سازمانهای دیگر با تصویب هیأتوزیران مجاز بوده است که مطابق ردیف ۵ ماده ۱۰ آییننامه اجرایی ماده ۱۱ قانون استخدام کشوری یکی از موارد مأموریت کارمندان به شرکتهای دولتی است. از طرف دیگر مطابق ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشور نیز مأموریت کارمندان مشمول قانون مدیریت به سایر دستگاههای اجرایی (که از آن جمله مطابق ماده ۵ قانون مدیریت سازمانهایی مانند سازمان مناطق آزاد میباشد که شمول حکم به آنها مستلزم ذکر نام است) با تصویب هیأتوزیران تجویز شده است. از آنجا که سازمانهای مناطق آزاد به صورت شرکت اداره میشوند بنابراین بند ۳ تصویبنامه شماره ۱۰۳۸/ت۲۸۳۹۳هـ ـ ۱۶/۱/۱۳۸۲ از جهت مأموریت کارمندان دستگاههای دولتی به سازمانهای مناطق آزاد بر اساس قوانین از جمله قوانین یاد شده با تصویب هیأتوزیران ممکن بوده است.
۳ـ با عنایت به اینکه در بند ۳ تصویبنامه تصریح شده است کارمندان مأمور «از نظر پرداخت حقوق و دستمزد» مشمول مقررات فوق قرار دارند، بنابراین کارمندان مأمور به طور کلی مشمول قانون کار نشدهاند از طرفی دولت میتواند مقرر نماید کارمندان مأمور از حیث حقوق و مزایا حقوق و مزایای دستگاه مبدا و یا حقوق و مزایای دستگاه مقصد را دریافت نمایند. به هر حال کارمندان مأمور از حیث مقررات استخدامی کما کان تابع قوانین دستگاه مبدا میباشند و ایراد ماده ۱۸۸ قانون کار موضوعاً منتفی است.
۴ـ به تصریح بند (الف) ماده ۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه و نیز بند (الف) ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامههای توسعه «سازمانهای مناطق آزاد مشمول قانون کار هستند» در نتیجه افرادی که در سازمان منطقه آزاد خدمت میکنند هر چند به صورت مأمور باید از نظر نظام پرداخت قانون کار در مورد آنان اعمال شود.
با توجه به مراتب فوق به خصوص با توجه به حاکمیت فعلی ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامههای توسعه و نیز ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری برای مأموریت از دستگاههای مشمول به سایر دستگاههای اجرایی رد دادخواست مورد تقاضا است. "
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۲/۹/۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با توجه به فلسفه ایجاد مناطق آزاد تجاری و جذب سرمایه و نیروی انسانی و نظر به اینکه مناطق مذکور از شمول حاکمیت قوانین سرزمینی خارج بوده و تابع مقررات خاص اشتغال میباشند و مطابق ماده ۱۲ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی مصوب ۱۳۷۲ اختیار وضع مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی به موجب آییننامههای مصوب هیأتوزیران خواهد بود و هیأتوزیران مطابق اختیار قانونی مصوبه مورد شکایت را تصویب کرده است، بنابراین ماده ۱۱ و بند (ث) ماده۱۲۴ قانون استخدام کشوری و بند (د) ماده ۱۲۰ قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز ماده ۵ آییننامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳/۱۰/۱۳۸۸ هیأتوزیران، مأموریت را حالت استخدامی بیان کرده که مستخدم به طور موقت مأمور به انجام وظیفه خاصی گردیده و مأموریت کارمندان مشمول قانون به دستگاههای دیگر مشمول قانون با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و پرداخت حقوق و فوقالعاده از دستگاه متبوع مجاز دانسته شده است و در قوانین و مقررات هیچگونه اختیاری راجع به تغییر قانون مشمول مستخدم مأمور در دستگاه دیگر از جمله در خصوص حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته که در موارد سکوت قانون اصل بر عدم اختیار است و مطابق ماده ۱۸۸ قانون کار اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قـوانین و مقررات خـاص استخـدامی مشمول مقررات قانون کار نیستند. بنا بر مراتب بند ۳ مصوبه مورد اعتراض مغایر قانون به شرح فوقالذکر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی