شماره۹۷۰۰۹۸۵ ۹/۹/۱۳۹۸
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس هیأتمدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
یک نسخـه از رأی هیـأت عمـومی دیـوان عـدالت اداری به شمـاره دادنـامـه ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۴۳۱ مورخ ۲۱/۸/۱۳۹۸ با موضوع: «ابطال قسمتی از تصویبنامه شماره ۱۳۴۸۲۱/ت۵۰۹۸۰هـ مورخ ۱۶/۱۰/۱۳۹۴ هیأت وزیران» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.
مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین
تاریخ دادنامه: ۲۱/۸/۱۳۹۸ شماره دادنامه: ۲۴۳۱ شماره پرونده: ۹۷/۹۸۵
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال قسمتی از تصویبنامه شماره ۱۳۴۸۲۱/ت۵۰۹۸۰هـ ـ ۱۶/۱۰/۱۳۹۴ هیأت وزیران
گردشکار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۱۱۷۹ ـ ۲۸/۱/۱۳۹۷ توضیح داده است که:
«حضرت حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی
رئیس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً به استحضار میرساند، «مبانی پرداخت فوقالعادههای سختی معیشت به مأموران ثابت وزارت امور خارجه در نمایندگیهای سیاسی و کنسولی خارج از کشور» با ضوابط و مقررات موضوعه در کمیسیون تطبیق مصوبات این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه به شرح ذیل اعلام میگردد: در تبصره ۲ ماده ۲ تصویبنامه شماره ۲۹۹۲۰/ت۴۶۱هـ ـ ۹/۱۰/۱۳۷۱ هیأت وزیران و اصلاحات بعدی آن منتهی به مصوبه شماره ۱۳۴۸۲۱/ت۵۰۹۸۰هـ ـ ۱۶/۱۰/۱۳۹۴، فوقالعاده سختی معیشت به مأموران شاغل در کلیه نمایندگیهای مستقر در کشورهای جهان تعمیم داده شده است. در ماده ۳۰ مقررات تشکیلاتی، استخدامی، انضباطی و مالی وزارت امور خارجه مقرر شده که هیأت وزیران همه ساله با پیشنهاد وزارت امور خارجه نسبت به: ۱ـ درجهبندی کشورها از نظر تعیین فوقالعاده اشتغال خارج از کشور مأموران ثابت وزارت امور خارجه ۲ـ تعیین فهرست مناطق بد آب و هوا جهت پرداخت فوقالعاده سختی معیشت اقدام نماید. از ماده قانونی مذکور مستفاد میگردد که پرداخت فوقالعاده سختی معیشت به مأمورانی تعلق میگیرد که به صورت ثابت و در مناطق بد آب و هوا فعالیت میکنند، در حالی که هیأت وزیران خارج از چارچوب ماده مذکور پرداخت فوقالعاده مذکور را برای تمامی مأموران ثابت وزارت خارجه تجویز کرده است. به علاوه در این مصوبه بسیاری از شاخصهایی که ملاک قرار گرفته، ارتباطی با مناطق بد آب و هوا نداشته و مربوط به شاخصهای تعیین درجهبندی کشورها برای میزان فوقالعاده اشتغال و یا افزایش فوقالعاده اشتغال در کشورهای با شرایط خاص (استراتژیک) میباشد. بنابراین جدول شماره ۴ گروهبندی کشورها از نظر سختی معیشت پیوست تصویبنامه شماره ۱۳۴۸۲۱/ت۵۰۹۸۰هـ ـ ۱۶/۱۰/۱۳۹۴ که کلیه کشورهای جهان را در شمول مناطق بد آب و هوا جهت پرداخت فوقالعاده سختی معیشت مأموران ثابت قرار داده، خلاف ماده ۳۰ مقررات تشکیلاتی، استخدامی، انضباطی و مالی وزارت امور خارجه و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص میگردد. با توجه به مراتب و در راستای تبصره ۲ بند د ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور ابطال آن قسمت تصویبنامه شماره ۱۳۴۸۲۱/ت۵۰۹۸۰هـ ـ ۱۶/۱۰/۱۳۹۴ هیأت وزیران که ناظر بر جدول شماره ۴ پیوست آن است، توسط هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درخواست میشود. موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند.»
متن تصویبنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«هیأت وزیران در جلسه ۲/۱۰/۱۳۹۴ به پیشنهاد وزارت امور خارجه و تأیید سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور و به استناد ماده ۳۰ قانون مقررات تشکیلاتی، استخدامی، مالی و انضباطی وزارت امور خارجه مصوب ۱۳۵۲، ماده ۷ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب ۱۳۷۰ و تبصره ۵ ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ تصویب کرد: جداول شمارههای (۱)، (۲) و (۴) پیوست آییننامه فوقالعاده اشتغال خارج از کشور مستخدمان دولت جمهوری اسلامی ایران (مأمورین ثابت) موضوع تصویبنامه شماره ۲۹۹۲۰/ت۴۶۱هـ ـ ۹/۱۰/۱۳۷۱ و اصلاحات بعدی آن در خصوص کارمندان سیاسی و کارمندان شاغل در پستهای سیاسی وزارت امور خارجه به شرح پیوست که تأیید شده به مهر دفتر هیأت دولت است، جهت اجرا از اول سال ۱۳۹۴ اصلاح میشود.»
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت [حوزه معاونت حقوقی رئیسجمهور] به موجب لایحه شماره ۳۰۰۱۱م/۹۷ـ۳۶۹۴۶ ـ ۱۷/۹/۱۳۹۷ توضیح داده است که:
«بازگشت به ابلاغیه شماره ۹۷۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۴۹۶ (بایگانی شعبه ۸۵۰۸۴) موضوع ارسال نسخه دوم درخواست سازمان بازرسی کل کشور، به خواسته «ابطال بخشی از تصویبنامه شماره ۱۳۴۸۲۱/ت۵۰۹۸۰هـ ـ ۱۶/۱۰/۱۳۹۴ هیأت وزیران (مربوط به جدول شماره ۴ مصوبه مرقوم، موضوع فوقالعاده سختی معیشت مأمورین شاغل در کلیه نمایندگیها مستقر در کشورهای جهان)» اعلام میدارد:
۱ـ برابر مواد ۶ و ۷ قانون نظام هماهنگی پرداخت کارکنان دولت (مصوب ۱۳۷۰ با اصلاحات بعدی) مقرر گردیده است: «ماده ۶ ـ به دولت اجازه داده میشود در اجرای نظام هماهنگ پرداخت به منظور تطبیق وضع کارکنان دستگاهی مشمول مقررات خاص و جذب و نگهداری نیروهای مناسب برای مشاغل تخصصی و مدیریت در مواردی که در این قانون پیشبینی نشده است فوقالعادههای خاصی وضع نماید. ماده ۷ـ دولت مکلف است با در نظر گرفتن تغییرات ناشی از اجرای این قانون نسبت به تغییر و اصلاح درصد و یا میزان پرداخت فوقالعادههای موضوع مواد ۳۹ و ۴۰ قانون استخدام کشوری در حدود اعتبارات مصوب اقدام نماید».
لازم به ذکر است در ماده ۳۹ قانون استخدام کشوری، امکان وضع فوقالعادههای مختلف، به شرح ذیل به دولت داده شده است:
ماده ۳۹ـ وزارتخانهها و موسسات دولتی میتوانند علاوه بر فوقالعاده شغل مذکور در ماده ۳۸ این قانون فوقالعادههایی به شرح زیر به مستخدمین پرداخت کنند.
ب ـ فوقالعاده بدی آب و هوا به مستخدمینی که در نقاط بد آب و هوا انجام وظیفه میکنند قابل پرداخت است.
پ ـ فوقالعاده محرومیت از تسهیلات زندگی به مستخدمینی که در نقاطی خدمت میکنند که فاقد تسهیلات لازم زندگی است قابل پرداخت است.
ت ـ فوقالعاده محل خدمت که فقط به مستخدمینی که محل جغرافیایی خدمت آنان تغییر میکند حداکثر به مدت ۵ سال در هر محل قابل پرداخت است.
ج ـ فوقالعاده اشتغال خارج از کشور فقط به مستخدمینی که در خارج از کشور انجام وظیفه میکنند قابل پرداخت است.
چ ـ ...».
در ضمن برابر مـاده ۱۲ قانون نظام همـاهنگ پـرداخت کارکنان دولت مقرر شده است: «ماده ۱۲ـ کلیه دستگاهها و موسسات و شرکتهای دولتی و نهادهای انقلاب اسلامی که دارای مقررات خاص استخدامی میباشند، بانکها و شهرداریها و نیز شرکتها و موسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است تابع ضوابط و مقررات این قانون خواهند بود.»
۲ـ ضمن تأکید بر موارد مرقوم، لازم به توضیح است برابر ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب ۱۳۸۶) نیز «کارمندان سیاسی و کارمندان شاغل در پستهای سیاسی وزارت امور خارجه مشمول مقررات تشکیلاتی، استخدامی، مالی و انضباطی وزارت امور خارجه مصوب ۱۳۵۲ میباشند» و در ماده ۳۰ مقررات تشکیلاتی، استخدامی، مالی و انضباطی وزارت امور خارجه (مصوب ۱۳۵۲ با اصلاحات بعدی) مقرر شده است: «درجهبندی کشورها از نظر تعیین میزان فوقالعاده اشتغال خارج از کشور مأموران ثابت وزارت امور خارجه و فهرست مناطق بد آب و هوا جهت پرداخت فوقالعاده سختی معیشت و تعیین ضوابط آن به پیشنهاد وزارت امور خارجه و تصویب هیأت وزیران در هر سال تعیین میگردد.» همان گونه که ملاحظه میگردد، درجهبندی کشورها در این ماده، جهت پرداخت «فوقالعاده سختی معیشت» ناظر بر هر دو موضوع مندرج در حکم یعنی «فوقالعاده اشتغال خارج از کشور» و «فهرست مناطق بد آب و هوا» میباشد در حالی که شاکی به اشتباه این موضوع را صرفاً ناظر به مناطق بد آب و هوا تلقی کرده است. بدیهی است برخلاف استنباط شاکی، مفهوم فوقالعاده سختی معیشت که به دشواری زندگی در یک کشور بیگانه در اثر عواملی نظیر تفاوت در دین، فرهنگ، زبان، دسترسی به غذای حلال، تحصیلات فرزندان، دوری از هموطنان و بستگان، میزان امنیت، بهداشت و درمان، قدرت خرید و ... نیز محدودیتهای سیاسی و دیپلماسی از جهت تردد، ارتباط با دیگران و ... وجود دارد، مجموعاً عواملی را علاوه بر بدی یا عدم بدی آب و هوای آن کشور ایجاد مینماید که شایسته است مورد توجه قرار گرفته و جبران گردد. با توجه به این موضوع، استدلال شاکی که با انحراف از مفاهیم قانونی، فوقالعاده سختی معیشت را به فوقالعاده بدی آب و هوا تقلیل داده است محل تأمل است.
۳ـ با توجه به موارد مذکور، هیأت وزیران برابر مصوبه شماره ۲۹۹۲۰/ت۴۶۱هـ ـ ۹/۱۰/۱۳۷۱ اقدام به وضع برخی فوقالعادهها برای اشتغال خارج از کشور مستخدمین (مأمورین ثابت) نموده و برابر مصوبه شماره ۲۳۷۸۱/ت۳۱۴۲۷ ـ ۲۱/۴/۱۳۸۴ اصلاحات لازم را در آن معمول کرده است که کاملاً در چارچوب موازین قانونی مربوطه میباشد.
در خاتمه با توجه موارد معنونه و صلاحیت هیأت وزیران در وضع و برقراری فوقالعاده موصوف، صدور تصمیم شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۱/۸/۱۳۹۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با توجه به اینکه در ماده ۳۰ مقررات تشکیلاتی، استخدامی، مالی و انضباطی وزارت امور خارجه مقرر شده است درجهبندی کشورها از نظر تعیین میزان فوقالعاده اشتغال خارج از کشور مأموران ثابت وزارت امور خارجه و فهرست مناطق بد آب و هوا جهت پرداخت فوقالعاده سختی معیشت و تعیین ضوابط آن به پیشنهاد وزارت امور خارجه و تصویب هیأت وزیران در هر سال تعیین میگردد، بنابراین استنباط میشود برخلاف فوقالعاده اشتغال خارج از کشور، فوقالعاده سختی معیشت صرفاً میبایست به کارمندانی پرداخت شود که در مناطق بد آب و هوا اشتغال دارند و شامل تمامی کشورها نمیشود، لذا قرار دادن اسامی تمامی کشورها حتی آنهایی کـه دارای آب و هـوای خوب هستند در دستهبندی مناطق بـد آب و هـوا جهت پرداخت فوقالعاده سختی معیشت غیر منطقی است کما اینکه در مقررات مربوط به مناطق بد آب و هوای کشور نیز معیار و ضوابط مشخص و معینی در این زمینه وجود دارد، بنابراین مصوبه مورد شکایت مغایر با منظور قانونگذار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی